残障之声·法律政策观察残障之声·法律政策观察 第1期（2021年7月29日）
0 说明
本周开始，残障之声推出《残障之声·法律政策观察》专栏，每两周发布一期。本专栏分为以下三部分。
第1部分“关注”，以双周为周期，在残障领域相关事件或进展中，挑选不超过三件最值得关注的法律、政策、或事件，并以民间残障组织和研究者的角度进行简要评论。如果读者对相关问题有进一步的意见或问题，欢迎通过第3部分“互动”和我们交流。
第2部分以“公约”为题，核心内容是中国本土的残障法律、政策、实践，和以《联合国残疾人权利公约》（简称《公约》或CRPD）为典型的国际指引之间，发生着怎样的交流和互动。作为第一期，我们选取的也是《公约》第1-4条这一组最为宏观的原则与理念问题，之后会依照《公约》所保护的权利的顺序，依次予以介绍。之后几期的主题依次是《公约》第5条 平等与不歧视、第6条 残障女性、第7条 残障儿童、第8条 提高认识、 第9条 无障碍、 第10条 生命权、第11条 危难情况和人道主义紧急情况……。
第3部分名为“互动”，希望包含一些更灵活的内容。残障领域的法律政策对自己的生活有什么影响、自己有哪些相关的故事和经历、或者自己对特定法律政策的意见和看法，都非常希望读者能够与我们分享。除此之外，也可以向我们推荐与残障多少有点关系的小说、电影、音乐、文章等。这两部分内容经采用，有微薄稿酬奉上。当然也可以向我们提问，第一期就先自问自答了。未来我们也会探索类似播客 Podcast 等更为多元的交流方式。联系邮箱为： [vopwdcn@foxmail.com] 。在此做一个也许并不必要的说明，本专栏所呈现的无论是对法律政策还是相关事件的看法，和所有读者的意见类似，都仅是编辑们的个人意见。
编辑本专栏的想法由来已久，但一直拖延。最近发生了不少事，提醒我们要珍惜宝贵的空间和社群，坚持为自己认同的价值而努力。我们希望通过这些内容，不仅帮助读者回顾值得关注的事件与联合国层面的法律政策对话，更希望在此过程中，让更多残障朋友了解，如何结合国际指引，对我们日常生活发生密切影响的法律政策进行思考和评价，从而更好地参与那些与我们有关的决策。
也欢迎在 [https://vopwdcn.hedwig.pub] 以Newsletter的形式订阅。
1 关注
1.1 河南水患，残障社群以各种方式发布各类信息，例如“少数派”发布易读版手册（手册全文： [https://mp.weixin.qq.com/s/Dwb8RCzAZUC0q8IBFUMskA] ）；手语导师杜银玲上传手语版《河南暴雨 聋人救援方法》视频（ 报道与视频地址： [https://m.mp.oeeee.com/a/BAAFRD000020210725524059.html?layer=3&share=chat&isndappinstalled=0&wxuid=ogVRcdPVnbAeoYpn7h2Sg3zhYFGo&wxsalt=adddc1] ）。
在多次紧急事件中，手语版视频的必要性已经得到了普遍的认可，但“易读版手册”可能大多数人尚不熟悉。将重要信息制作为易读版，主要的受众是智力障碍者和阅读/学习障碍者。世界上许多国家也将晦涩的法律、政策文件单独制作易读版，包括本专栏重点关注的《联合国残疾人权利公约》及相关文件也有专门的英文易读版（易读版《公约》见 [https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/345108/easy-read-un-convention.pdf] ；其他易读版文件见 [https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/PlainAndERV.aspx] ）。
1.2 国务院印发《“十四五”残疾人保障和发展规划》（《规划》全文： [http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-07/21/content_5626391.htm] ）。
《规划》以巩固脱贫攻坚成果、改善生活品质为核心，涉及内容全面，主要目标包括残疾人社会保障制度、重度残疾人照护制度、就业支持、基本公共服务均等化、无障碍环境、及支持保障条件，其中还专门强调了“加强重大疫情等突发公共事件中对残疾人的保护”。《规划》要求，“到2035年，残疾人事业与经济社会协调发展，与国家基本实现现代化目标相适应。残疾人物质生活更为宽裕，精神生活更为丰富，与社会平均水平的差距显著缩小。平等包容的社会氛围更加浓厚，残疾人充分享有平等参与、公平发展的权利，残疾人的全面发展和共同富裕取得更为明显的实质性进展。”
《规划》涉及领域全面，我们也会在未来讨论具体议题时予以持续关注。目前我们留意到，《规划》中要求“发挥残疾人组织桥梁纽带作用”，除了强调残联的“代表、服务、管理”职能外，也支持残疾人专门协会的建设，支持其发挥“代表、服务、维权、监督”的只能。在此过程中，多大程度上能纳入残联系统之外残疾组织的参与、以及如何保障有意义的参与，值得关注。在对《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》的实施情况评估的检索中，编辑没有检索到进一步的信息，就“十三五”规划的实施和评估中残联以外残障组织的参与提供更多具体情况。就这一问题也可以见第2部分“公约”。
1.3 东京奥运会于7月23日开幕，开幕式中出现了众多的残障元素，比如歌舞节目中的轮椅使用者演员、盲人护旗手、举牌的义肢小姐姐、火炬传递者中的轮椅使用者，引发社群讨论（ 更详细的梳理请见 [https://mp.weixin.qq.com/s/CbtLg7XCkopVfMLrxZdP5Q] ）。“残障之声”发布《看完东京奥运会开幕式，你必须知道的残障礼节知识！》（ 全文链接： [https://mp.weixin.qq.com/s/EfPhbtcNgDZam9TiIybdbA] ）。
2 公约
按照CRPD的要求，我国政府定期会向联合国残疾人权利委员会报告对于CRPD的履行情况（第一份报告于2011年2月8日提交，CRPD/C/CHN/1），其中报告的第一部分便是CRPD第1条到第4条所规定的宗旨、定义、一般原则、与一般义务。由于四个条文加起来篇幅较长，具体条文内容请参考CRPD全文（链接： [www.un.org/chinese/disabilities/convention/convention.htm] ）中的相关部分，也可以顺便看一眼序言。
2.1 定义问题
我国的报告首先明确了定义，“中国《残疾人保障法》规定，残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。”并列举和解释了视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、和多重残疾的定义。
联合国残疾人权利委员会在接收到报告后，针对定义问题进行过提问，请我国政府说明“采取了哪些措施……提倡使用残疾人组织主张的更与时俱进、也更符合《残疾人权利公约》社会模型的语言”。这里的翻译有些拗口，大意是问都做了哪些工作来推动从上述定义中强调残障者心理、生理、结构、组织、功能上的不正常，转向强调“身体缺损与社会环境中的障碍互动产物”的社会模式。我国政府在回答这一问题时，强调了从“残废”到“残疾”的语言转变，并未给出更进一步的回应。
对此，联合国残疾人权利委员会在2012年的《结论性意见》（CRPD/C/CHN/CO/1）指出，“委员会注意到，残疾的定义以及残疾人身份论述中长期惯用的术语和行文中广泛采用残疾医学模式。因此，委员会感到关切的是，其中缺乏一种连贯而全面的残疾策略，用以贯彻《公约》确立的残疾人权模式，无以实现残疾人事实上的平等，并在所有各级落实《公约》规定的各项权利……”
我国政府在2018年提交第二次报告（其实是第二和第三个报告周期的合并报告，这里就简单说是第二次提交报告了，CRPD/C/CHN/2-3）中表示“中国政府充分注意到残疾医学模式的不足，深刻认识到在《公约》框架下保障残疾人人权的重要性，在立法、发展规划、社会政策等方面积极贯彻权利为本的原则。例如，《残疾人航空运输管理办法》(2015)参照《公约》，对残疾人做出如下定义：‘残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长期损伤的人，这些损伤与各种障碍相互作用，可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参加社会活动‘。”
这无疑是本土法律的政策和国际相关机制在互动过程中的良性作用。
2.2 人数问题
残障者人数的问题与定义紧密相关。《公约》采取了一个非常宽泛的方式，在宗旨部分说明“残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长期损伤的人，这些损伤与各种障碍相互作用，可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参与社会。”
我国政府在2011年首次报告中说明我国在2006年4月1日有“8296万残疾人，占总人口6.34%……其中视力残疾人1,233万，占残疾人总数14.86%；听力残疾人2,0万，占24.16%；言语残疾人127万，占1.53%；肢体残疾人2,412万，占29.07%；智力残疾人554万，占6.68%；精神残疾人614万，占7.40%；多重残疾人1,352万，占16.30%。”面对这一数字，联合国残疾人权利委员会请我国政府解释，这一数据和世界卫生组织15%人口有残障之间的差距。
我国政府在2012年回答此问题时表示，“到2010年末，中国残疾人总数增长为8502万人，其中男性4382万人，女性4120万人……中国作为一个发展中国家，受经济保障和社会服务总体水平的制约，尚未将内脏器官缺损等情况列入残疾标准。”在2018年提交的报告中，仍然沿用了“8500多万残疾人”的表达。
2.3 参与问题
在我国本土的残障法律政策实践与国际指引之间的互动过程中，本期“关注”中提到的参与问题也值得关注。我国政府在首次报告中，在第1-4条的部分并没有强调残障组织的参与法律政策制定以及相关评估的问题。对此，联合国残疾人权利委员会专门提问“请说明在制定和执行法律和政策方面，以及在其他有关残疾人的决策过程中，缔约国在中国残疾人联合会之外，如何征求各方面残疾人士和他们的代表组织的意见和直接参与，包括有心理社会障碍的残疾人、智力残障认识，和残疾儿童和青少年。”
我国政府在答复中强调了《残疾人保障法》中的规定，即“制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及残疾人权益和残疾人事业的重大问题，应当听取残疾人和残疾人组织的意见。”并说明国务院和各级政府成立的残疾人工作委员会是最主要的协调平台，中国残联也参与其中。
答复中还指出，“中国各级政府十分重视各类残疾人及其代表组织的意见，倾听他们的呼声，支持包括中国残联在内的各类残疾人组织发展。“然而在答复中，明确提及的代表组织只有中残联和各专门协会，除此之外只说明“听取……其他残疾人民间组织代表的意见”，也并未给出进一步的具体信息。另外，答复中指出“我国共有4100多位残疾人、残疾人亲友和残疾人工作者”进入县级以上人大和政协，能够参与法律和政策制定。略有遗憾的是，答复并未明确残障者代表和残障者亲友或领域内工作者的具体比例。
对此，联合国残疾人权利委员在第一次审议后的《结论性意见》中会“对落实《公约》过程中未包括中国残疾人联合会以外的残疾人组织表示关切”，并敦促我国政府在国家行动计划中包含“中国残疾人所有代表的充分参与的内容”。
我国政府在2018年的第二次报告中的第1-4条部分，提及了正在实施中的《国家人权计划（2016-2020）》以及“十二五”、“十三五”发展纲要，但并未就此参与问题另作表述。
3 互动
首期自问自答：这份专栏中花了这么大的篇幅讨论《联合国残疾人权利公约》，这到底有什么用？
国际人权条约有什么用，这本身可能就是个很宏大的问题。从法律上，缔约国有严格落实有法律拘束力的条约的义务。但正如第2部分互动所回顾的，在国际层面的实施机制，恐怕也就是这样的报告、审议、讨论、意见的过程，并不会出现类似国内法律中的强制实施的措施。同时，条约的表达通常也经常很抽象，是否符合《公约》的要求有很大的解释空间，简单断言对错其实并不太容易。
所以这里的“用”其实更多是理念上的。《公约》的制定过程融合了许多国家和国际组织的经验和意见，虽然并不是全部适用于我们的国情，但至少对我们有打破常规、帮助我们跳出自己所熟悉的环境来审视自己的制度。同时由于《公约》只有各个国家加入或者批准后才能发挥这种效果，所以前面所介绍的互动过程的前提便是我国政府的主动参与。相较于外交领域的兵戎相见，这种形式的沟通更可能促成理解和借鉴。所以从这个角度，用处并不直接，但比起其他国际机制也自有优势。
最后，《公约》最核心的“用处”，可能在于道义上的支持和国际性的团结。在很多其他国家，《公约》或者类似国际机制的认定、报告虽然法律上没有拘束力，但可以成为国内针对立法者、民意代表游说过程中的依据。在我国，也至少能让政府了解，有些民间的主张不是乱来的，而是基于政府同意的《公约》。另外，虽然各个国家国情不同，但各国的残障者和相关人士可以共享这一套语言和原则来相互沟通、相互支持。这种国际团结本身的意义其实就很重大。
在这里再次欢迎读者分享自己与残障法律与政策相关的经历与故事，或者推荐周边作品！邮箱： [vopwdcn@foxmail.com]